Le 23 avril 2018, après plusieurs mois de préparation et de concertation publique associant une grande variété de parties prenantes, le gouvernement annonçait sa feuille de route sur l’économie circulaire. Quels en sont les enjeux ? Et que peut-on en attendre concrètement ? Pour mieux les saisir, une mise en perspective historique est nécessaire.

Pour ceux qui méconnaissent la notion, l’économie circulaire est un concept, popularisé à la fin des années 2000, qui vise à tendre vers une économie sobre en ressources et minimisant les impacts environnementaux. Pour ses promoteurs, l’économie circulaire s’oppose à l’économie linéaire, qui caractérise notre mode de vie actuel et qui se fonde sur le schéma : extraire (des ressources) – produire – consommer – jeter. À l’inverse de ce premier modèle, l’économie circulaire vise à « boucler » les flux de matières et d’énergie en mobilisant trois stratégies (les 3 R) : réduire (l’utilisation de ressources), réutiliser (les produits) et recycler (les matières).

Il faut dire que la consommation de ressources naturelles continue à croître à un rythme soutenu. Si en 1970 sept tonnes de matières premières étaient extraites par habitant dans le monde, ce sont dix tonnes qui l’étaient trente ans plus tard. Dans le même temps, seuls 6% des matériaux qui circulent dans l’économie sont recyclés, finissant le plus souvent en décharge ou dans la nature. L’économie s’est ainsi appuyée depuis des décennies sur une utilisation sans limite de ressources nouvelles, engendrant des pollutions croissantes tout en n’exploitant pas la valeur contenue dans les produits usagés et les déchets.

Des origines des réflexions sur l’économie circulaire à sa mise à l’agenda public

L’idée de circularité des flux de matières et d’énergie n’est pas nouvelle. On la trouve dès 1966 dans le livre de Kenneth Boulding¹ qui préconise que l’homme doit trouver sa place dans un système cyclique écologique capable d’une reproduction continue de toute forme matérielle. La notion même d’économie circulaire apparaît pour la première fois dans un livre d’économie de l’environnement en 1989² .
Ce n’est pourtant qu’à la fin des années 2000 que cette notion connaît un succès public grâce à la conjonction de trois événements concomitants qui créent un environnement réceptif à sa diffusion : le boom des prix des matières premières qui quadruplent entre 2000 et 2010, l’embargo chinois sur les terres rares et enfin la crise écologique qui s’accentue. Les travaux de la fondation Ellen Mac Arthur et de McKinsey soulignent alors que de nouveaux business models de la réparation, de la réutilisation ou du recyclage sont possibles qui permettraient de générer des milliers de milliards de dollars s’ils étaient généralisés tout en permettant de réduire considérablement les impacts environnementaux³ .

La notion connaît un succès croissant en France au début des années 2010, avec la parution d’un rapport de l’ADEME en 2013. En 2014, les premières assises sur l’économie circulaire réunissent plus de 2 000 personnes à Paris. En 2016, la loi de transition énergétique en fait l’un des piliers de son action. Enfin, en avril 2018, la feuille de route sur l’économie circulaire, qui fait écho au paquet économie circulaire adopté par le parlement européen en décembre 2017, constitue la dernière étape de l’inscription à l’agenda public de ce concept.

Les raisons d’un engouement

Comment expliquer l’engouement pour cette notion ?

La première raison est relative aux promesses associées à l’économie circulaire. Ce modèle se fonde en effet sur une double promesse : la réduction des impacts environnementaux et la création de valeur économique grâce à l’émergence de nouveaux business models circulaires.

La deuxième raison tient à la dimension pédagogique de la démarche proposée. Les promoteurs de l’économie circulaire ne se sont pas contentés de construire le storytelling d’une nouvelle utopie. Ils ont cherché à produire des guides pour l’action sous la forme de schémas et de documents de mise en œuvre. Ce faisant, ils ont cherché à montrer qu’il s’agissait d’une utopie réaliste et rationnelle.

Le schéma pédagogique le plus connu est celui proposé par la fondation Ellen Mac Arthur qui décrit différentes stratégies d’économie circulaire en fonction de boucles de compacité croissante. Pour éviter la mise en décharge, la solution la plus circulaire est de prolonger la durée de vie des produits par la maintenance et la réparabilité. Viennent ensuite les stratégies visant à donner une seconde vie au produit comme le réemploi (pour le même usage), la réutilisation (pour une autre application) et le remanufacturing (rénover le produit par un réusinage). L’économie de fonctionnalité, c’est-à-dire l’intensification de l’usage d’un produit par la vente de services associés (par exemple la location) est une autre stratégie. Quand aucune de ces stratégies n’est possible, restent le recyclage et enfin la valorisation énergétique.

D’un point de vue économique, les stratégies les plus compactes sont celles qui conservent le plus de valeur économique. Elles peuvent cependant cannibaliser la vente de produits neufs et impliquent, de ce fait, un changement de modèle économique. D’un point de vue environnemental, les bouclesles plus compactessont en principe celles qui ont le moins d’impact. Mais cela dépend également du progrès technique. Imaginons un produit dont la nouvelle génération est beaucoup plus efficace que les précédentes sur le plan environnemental. Il peut être alors plus intéressant de favoriser le remplacement de produits anciens par les nouveaux à l’instar des véhicules anciens que les pouvoirs publics cherchent à retirer du marché par des primes à la casse. Pour évaluer de manière rigoureuse quelle est la meilleure stratégie sur le plan environnemental, des méthodes, comme l’analyse de cycle de vie, peuvent être utilisées. Ce schéma peut également servir de guide à une démarche d’éco-conception où chaque entreprise définit pour chaque stratégie des critères et cahiers des charges pour améliorer la maintenabilité, réparabilité, réemployabilité et recyclabilité.

Ces différentes stratégies sont antérieures à la notion d’économie circulaire. L’intérêt de la démarche proposée est de les intégrer dans un cadre conceptuel cohérent.

L’économie circulaire est-elle une pratique vraiment nouvelle ?

Mais les pratiques d’économie circulaire que nous venons de décrire brièvement sont-elles vraiment nouvelles ? Un petit détour historique s’impose. Le modèle de l’économie linéaire est devenu dominant avec l’essor de la société de consommation et de la production de masse, c’est-à-dire après la seconde guerre mondiale.

Des formes d’économie circulaire existaient depuis toujours, comme des travaux historiques l’attestent. La réparation, le recyclage, le réemploi, la réutilisation étaient des pratiques courantes jusqu’au milieu du XX^e siècle. Le terme de déchet (qui vient de déchoir), explique le philosophe François Dagognet⁴ , n’est introduit en France qu’au XVe siècle. A cette époque, tout était réutilisé ou laissé à une dégradation naturelle. Toute une économie parallèle, organisée autour des chiffonniers, récupérait chiffons, os, produits pour les réutiliser. L’historienne Sabine Barles⁵ souligne que jusque vers 1870 on observe une circulation spontanée de la matière entre la ville, l’industrie et l’agriculture.

Plusieurs évolutions expliquent la disparition progressive de cette première économie circulaire : le progrès technique qui permet de mettre au point de nouveaux matériaux aux performances supérieures, le développement de l’hygiénisme à la fin du XIXe siècle qui met au ban les déchets comme la cause d’épidémies, puis, à partir de la seconde moitié du XXe siècle, le développement du marketing, du design et de l’accélération du rythme de renouvellement des produits. L’enjeu actuel n’est évidemment pas de revenir au modèle antérieur d’économie circulaire mais d’en inventer un nouveau où les exigences de traçabilité, d’hygiène, de moindre impact environnemental et de qualité sont respectées.

Des obstacles à la transition circulaire

Si des politiques publiques sont nécessaires, c’est évidemment parce que cette transition n’a aucune raison de s’opérer naturellement. Comme chacun a pu l’observer, la société de consommation est désormais profondément ancrée dans nos comportements. L’obsolescence programmée est une pratique courante des industriels qui accélèrent le rythme de renouvellement des produits tout en cherchant à contrôler, à l’instar d’Apple, leur réparabilité.

Quant à la valeur potentielle contenue dans les produits et les déchets, elle est certes avérée (métaux précieux, ferrailles, aluminium, plastiques, etc.), mais encore faut-il qu’elle soit soustraite aux trafics et exportations illégales. Les spécialistes soulignent ainsi que le trafic illégal des déchets est la quatrième source de revenus du crime organisé après la drogue, la prostitution et les jeux clandestins. Les trafiquants ont un avantage décisif par rapport aux filières légales : ils ne supportent ni les coûts administratifs, ni les prélèvements fiscaux, ni les coûts de dépollution que les autres subissent. Ces trafics sont également sources de pollution diffuse, puisqu’ils ne récupèrent que les pièces ou matières intéressantes, laissant à l’abandon les parties polluées.

La fragilité de certaines filières constitue un autre obstacle. La feuille de route vise ainsi un recyclage à 100% des plastiques en 2025. Objectif louable, puisque 20% des plastiques seulement sont actuellement recyclés en Europe, 40% finissant en décharge et 40% dans la nature. Or, son développement ne tient pas uniquement à des variables exogènes comme le prix des matières premières vierges (le pétrole pour le plastique), sur lequel le cours des matières recyclées est indexé.

La difficulté première tient, nous semble-t-il, au déficit de structuration de filières industrielles qui menace leur pérennité. En effet, le tissu industriel est encore faible dans ce domaine. Hormis pour les ferrailles, le papier, l’aluminium ou les métaux précieux qui sont des filières aujourd’hui matures, les autres filières sont principalement constituées de PME opérant sur des marchés de niche, dotées de compétences et de ressources limitées pour accéder à des débouchés industriels de qualité. De leur côté, les grands industriels du déchet commencent seulement à développer des activités de recyclage, anticipant que leurs activités traditionnelles de décharge et d’incinération allaient décroître face aux pressions pour réduire ces débouchés.

On voit que les obstacles à la transition vers une économie circulaire sont nombreux et variés. Ils résident aussi bien dans le changement de comportement des consommateurs, que dans la transformation des stratégies des producteurs, dans la lutte contre les trafics, dans la structuration de filières de recyclage de réparation ou de réemploi, de la lutte contre les trafics ou encore du renforcement des exigences à l’égard des éco-organismes pour accompagner la montée en régime de ces filières.

Création de valeur locale

Les enjeux sont pourtant réels, car une telle transition est porteuse de création de valeur économique territorialisée et recèle des gisements d’emploi importants. Développer le réemploi et la réparation localement, mettre en place des filières courtes de collecte et de recyclage, tout cela peut participer à la réindustrialisation de zones aujourd’hui en difficulté.

En matière de création d’emplois, l’ADEME estime que le recyclage est vingt fois plus intensif en emplois que la mise en décharge. La réparation comme le réemploi sont également des activités de service intensives en emplois. Les collectivités locales comme les pouvoirs publics ont bien saisi l’enjeu de développer des stratégies territoriales visant à capter et développer ces gisements de valeur et ces activités. La feuille de route évoque, par exemple, un objectif de création de 500 000 emplois à l’horizon 2025.

Pour encourager la transition vers une économie circulaire, les pouvoirs publics français comme européens essayent désormais de mettre en cohérence toute une série de dispositifs d’incitation, d’information, de régulation et de soutien à l’innovation : c’est l’objectif de cette feuille de route.

Le besoin d’une nouvelle politique industrielle

Il faut cependant noter qu’au-delà de l’annonce d’un catalogue de mesures, cette feuille de route manque d’une vision de long terme. En particulier, un terme fait défaut : celui de politique industrielle. La notion de politique industrielle, il faut dire, a mauvaise presse et est associée dans l’inconscient collectif aux politiques centralisées des années 1960-1980, au TGV, au nucléaire ou au plan calcul ; c’est-à-dire à des politiques de planification jugées dépassées à l’heure de la mondialisation et de l’innovation intensive.

Une politique industrielle de l’économie circulaire serait pourtant nécessaire pour organiser et accompagner dans la durée un ensemble d’initiatives aujourd’hui désordonnées et fragiles, et pour surmonter les retournements de conjoncture et la volatilité des marchés. Comme nous l’avons vu dans le cas du plastique recyclé, le développement de nouvelles filières suppose un effort de formation, la production de compétences, l’émergence de centres techniques et d’expertise, la production de standards et de règles, la stimulation de la recherche et de l’innovation qui manquent.

Il ne s’agit pas de revenir aux vieilles lunes du passé mais d’inventer de nouvelles formes d’action publique, territorialisées et plus participatives, qui associent les principaux acteurs concernés. Les pays les plus avancés en la matière, comme la Suède, sont à ce titre beaucoup plus volontaristes que nous. Ils ont rénové leurs politiques publiques et industrielles, en concertation avec toutes les parties prenantes, en engageant une refonte complète de leur fiscalité et des interventions publiques pour faire de leur pays le leader de la transition climatique et circulaire. De même, la Chine, a remis au goût du jour la planification pour opérer une transition plus sobre en ressources. Espérons que les pouvoirs publics français, comme les européens, ne seront pas frileux et sauront mobiliser les acteurs pour engager avec résolution la transition annoncée. ■